试谈监管危机后影子银行国际监管革新及对我国启迪

论文导读：
摘 要：本轮金融危机的爆发表明，影子银行天生具有的表外性、高杠杆性和证券化运行机理，一旦疏于监管就极易引发系统性风险和法律风险。危机后国际金融监管组织和美英欧等各大经济体纷纷出台强化影子银行监管的金融监管改革法案。我国应结合自身情况，探索和构建适合我国金融业发展实际的影子银行监管制度。
关键词：影子银行；监管改革；系统性风险；法律风险
1674-2265（2013）10-0023-05
2008年肇端于影子银行大肆创新的美国金融危机，极大地冲击了全球金融体系的稳定，并引发了全球实体经济的持续衰退。危机后，影子银行开始成为国际社会关注的焦点，以FSB为代表的国际组织和美英欧等各大经济体纷纷对影子银行及其监管问题进行了深刻的反思，并开始着手出台相关的监管改革方案和制定相关的监管规则。我国虽然没有直接卷入该场经济危机，但吸取国外影子银行监管的经验教训和分析其中的法律监管安排，对当前我国金融监管改革的推进具有重要的启示和借鉴意义。

一、影子银行的特征

影子银行是游离于传统商业银行体系之外的、从事与传统银行相类似的金融活动但却不受或者几乎不受监管的金融实体或金融工具。以笔者见之，这些金融实体或金融工具几乎可以囊括投资银行、对冲基金、私募基金、债券保险公司、结构性投资工具等非银行金融机构及银行机构内部的影子银行部门和业务。从实际运作来看，它们要么通过不同的融资方式促使信用无限扩张，要么通过高度杠杆操作摘自：学术论文翻译www.7ctime.com
而持有大量股票、 债券和其他结构化金融产品。一旦信用货币超过实体经济中商品的数量或未来交易需求的数量，或资产由于其信用扩张过度而难以维持高价位时，它们往往通过放大借贷关系或“击鼓传花式”跨期配置既有的资源而脱身，故其本质上是一种与商业银行相类似或相关联的具有浓厚投机色彩的融资贷款。
第一，影子银行的表外性。由于影子银行自身缺乏渠道能力，需要与传统银行进行密切合作以实现“共赢”。所以，它通过深度参与商业银行资产负债表之外的资产证券化和结构化投资，跨越了传统商业银行的业务边界，致使其在进行活动的时候不需要遵守传统银行所要求的资本充足率、准备金等，不需要为其风险投入成本，相对于传统银行来说有着盈利优势，促使越来越多的金融机构涉足影子银行业务以降低监管成本、提高利润率。可见，影子银行业务所具有的表外性，使其很容易就避开了监管部门的注意。
第二，影子银行的高杠杆性。由于较少受到监管，影子银行的杠杆率较高，易引发高风险。传统的银行体系由于有资本充足率的要求、业务规模的限制和严格的监管规定，所以它们的杠杆率不会太高。而影子银行体系极大地伪装了真实杠杆率水平，投资者通过杠杆操作，举债来增加持有的头寸，使金融机构可以在资本不足的情况下过度进行交易。这种高杠杆使信用创造的规模更大，因而为金融衍生品市场初期的发展提供了强劲的动力。但是，高杠杆率也导致了信用过度扩张，致使金融市场出现了泡沫以及实体经济出现过热的现象，所以，影子银行本身蕴含的高杠杆率在繁荣的同时也潜伏着高风险。
第三，影子银行以证券化作为运行机理。在西方，影子银行系统最擅长的领域均与证券有关，其业务涉及证券的设计、发行、收购和担保的所有方面，系统机构同时扮演着“发起人”、“投资者”和“服务者”的多重角色。所以，影子银行是通过资产证券化向金融市场提供流动性的，但同时潜藏着极大的流动性风险。

二、对影子银行疏于监管的危害

尽管在金融危机之前，很少有人关注影子银行，但它却存在于金融体系之中，并逐渐成为与传统商业银行并驾齐驱的另一个银行系统。这种系统一旦疏于监管，极易引发系统性风险和系列法律风险，威胁整个金融体系的安全与稳定。
从系统性风险而言，由于影子银行向金融市场提供流动性是通过“期限错配”进行“短融长投”，所以决定证券化资产变现能力的条件同时也制约着影子银行提供流动性的能力。加之影子银行的经营不需要考虑风险成本内部化的问题，这为监管套利提供了空间，并损害了银行业监管效率，导致金融体系杠杆风险的累积。当杠杆率升高而资本充足率很低时，以及当信息披露过少而市场纪律失效时，影子银行的法律风险将与其他风险相结合，系统内机构将产生“多米诺骨牌”效应，金融体系最严重的流动性风险将因此得以蔓延扩散。
其法律风险主要表现在：其一，金融合约中的抵押品价值波动较大，因为以证券化的资产作为抵押品，其多依赖市场的预期和评级机构的评级，而这两者与基础资产的价值没有直接关系。即便基础资产价值相对稳定，也不能阻止投机易造成的抵押品价值的波动，而一旦呈下降趋势，持有抵押品的贷款人的资产就会迅速缩水。其二，金融交易中对最终投资者的保护不够。理论上，证券化的价值在于分散风险，因为将有更多的市场参与者或者更有能力承受风险的参与者分担风险，因而能够保持金融市场的稳定性。而事实上，资产证券化活动的最终买方常常是那些最没有风险承受能力的投资者，这使得他们的损失无法得到法律救济与补偿，迫使他们违约，从而累积了金融机构的信用风险，破坏了金融市场的稳定。其三，对影子银行的监管缺乏统一的法律框架。对对冲基金、投资银行等没有相关的直接约束性法案，而是依据规则性监管原则对它们的具体业务分别进行监管。原本，各层各部门的监管规定是依照功能性原则进行监管的很好实践，但是由于过于分散而削弱了监管力度和监管效率。若想将这些分散而又功能各异的监管资源整合为一个统一的框架，不能仅仅将各相关监管部门和人员进行简单的合并，否则可能适得其反。同时，由于统一监管会涉及所获取信息的共享，因而对那些涉及商业机密的重要信息的内部分析与共享，都应事先建立一套严格的保护机制以避免信息被误用或滥用。

三、国际社会对影子银行的监管改革

全球金融危机的爆发，暴露出各国对影子银行监管的一系列缺陷与不足，对此，国际社会均把对影子银行的监管摆到一个核心位置，并提出了很多改进影子银行监管的具体建议与方案。

(一)国际金融监管组织对影子银行的监管改革

危机后，国际金融监管组织中关于影子银行监管改革的主要推动者是G20成立的金融稳定理事会（FSB）。2010年11月11日在韩国首尔举行的G20峰会会议文件中，明确将“加强影子银行的监管和规制”作为重要工作议题。在FSB的指导下，五个工作机构①分别从不同的方面着手构建监管制度。其中，巴塞尔银行监管委员会提出的《巴塞尔协议Ⅲ》是全球银行业监管的标杆，其出台将引发国际金融监管准则的调整和重组，影响银行的经营模式和发展战略。
具体来说，巴塞尔委员会通过加强基于新资本协议三大支柱②的监管资本框架提高银行体系的稳健性。这些改革建议包括：
第

一、提高银行资本基础的质量、一致性和透明度。这将论文导读：

确保大型国际活跃银行增强在持续经营和清算条件下吸收损失的能力。巴塞尔委员会加强了一级资本（主要形式必须是普通股和留存收益）的要素，一级资本能够在持续经营条件下全部用来吸收损失，因此有助于降低银行体系的系统性风险。此外，二级资本工具将统

一、仅能用于覆盖市场风险的所谓资本将被取消。

第二，扩大资本框架的风险覆盖面。除2009年7月发布的交易账户和资产证券化的改革措施以外，委员会提出加强交易对手信用风险的资本监管。交易对手信用风险主要源于衍生品交易、回购和证券融资活动。这些方面的强化将提高单个银行机构的稳健性，并降低通过衍生品和融资渠道在金融机构之间冲击传递的风险。提高交易对手的资本要求将鼓励场外衍生品交易转向通过交易对手和交易所交易。
第三，引入杠杆率作为新资本协议风险资本框架的补充措施，基于适当的评估和校准，将杠杆率纳入第一支柱。不同经济体之间杠杆率计算应具有可比性，要调整会计准则方面的差异；某些表外项目将适用100%的信用风险转换系数，并测试杠杆率与风险资本比例之间的相互作用。这样的杠杆率监管将有助于控制银行体系杠杆率的过度累积，并为防止风险资本套利和模型风险提供额外的保护。
第四，采取一系列措施推动银行在经济上行期建立超额资本用于经济下行期吸收损失。本轮危机中最不稳定的因素之一是金融冲击遍及整个银行系统、金融市场和实体，放大了亲周期效应。市场参与者以亲周期方式行事的趋势通过各种渠道被放大，包括通过盯市计价和贷款持有到期的会计标准、保证金，以及通过金融机构、公司和消费者杠杆率的累积及去杠杆化等。对此，巴塞尔委员会引入一系列措施，使银行对这些亲周期动因更有弹性，其中，反周期资本框架将使得银行体系更加稳定，降低经济和金融冲击。此外，巴塞尔委员会正在推进基于预期损失的、前瞻性的损失准备金制度，与现行的“确认损失”准备金模型相比，该框架将更加透明地反映实际损失，并降低亲经济周期效应。
第五，建立适用于国际活跃银行的全球流动性最低标准，包括覆盖30天的流动性覆盖率，以及一个长期结构化流动性比例。在最低资本金比率方面，草案规定商业银行的普通股最低要求即核心一级资本比率，将从目前的2%提升至4.5%，还要建立2.5%的资本留存缓冲和0—2.5%的逆周期资本缓冲。此外，商业银行更宽泛的一级资本充足率下限则从现行的4%上调至6%。根据新规定，银行需要在5年内，即2015年前达到最低资本比率要求，即不包括资本缓冲在内的普通股占风险加权资产的比率达到4.5%，一级资本比率达到6%。而落实缓冲资本的时间则稍微宽松一些，银行可以在2016年1月至2019年1月期间分阶段落实。2013年1月6日，巴塞尔银行监管委员会对《巴塞尔协议Ⅲ》有关银行业流动性的要求做出了调整，决定放宽银行储备资产的范围，将银行业流动性覆盖率最终达标期限从原定的2015年推迟至2019年。

(二)各国对影子银行监管改革的实践

1. 美国对影子银行的监管改革。美国财政部于2008年3月颁布的《现代化金融监管架构蓝图》中提出对影子银行金融机构提供贴现窗口服务的建议。2009年3月，《金融体系全面改革方案》提出监管将覆盖金融衍生品及一定规模的私募股权基金、风险投资基金，要求超过一定规模的对冲基金及其他的私募基金在美国证券交易委员会注册登记，向监管机构披露更多信息，并建立CDS等场外衍生品市场的全面监管、披露保护框架。2009年6月，《金融监管改革：新基础》明确加强全面监管，加强美联储对投资银行、联邦政府对保险公司及短期货币市场、证券交易委员会对对冲基金的监管，对所有场外衍生品交易市场进行标准化监管，把衍生品交易归入统一的清算体系中，以便提高市场的有效性与透明度。2010年7月，《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》③（以下简称《多德—弗兰克法案》）正式实施，它原则上禁止银行拥有或投资对冲基金和私募股权基金，例外情形下银行投资对冲基金和私募股权的规模不得超过基金资本的3%，也不得超过银行一级资本的3%，银行不得向其投资的基金实施救助等。
可见，《多德—弗兰克法案》是要解决影子银行的监管难题以防范系统性风险，进而避免发生金融危机。新法案实施以前，美国的监管是分散监管，注重局部性与个体性的监管，监管范围是有限的；新法案实施以后，扩大了美联储的权力，监管方式向集中性监管转变，开始注重对整个金融市场的全面监管，并将对冲基金、信用评级机构等纳入到监管范围，以实现对交叉业务的协调监管以及对系统性风险的防范。
2. 欧盟对影子银行的监管改革。金融危机在冲击了欧盟金融体系、充分暴露其监管体系上缺陷与不足的同时，也促使了欧洲金融监管体系的重大改革。2009年4月，欧盟委员会发布了《另类投资基金经理指引》（草案），规定管理资金超过1亿欧元的对冲基金、私募股权投资基金在欧盟范围内开展业务，需要获得母国的许可并向东道国披露其业绩表现及风险暴露等信息。同月，欧洲议会发布的《信用评级机构监管》加强了对欧洲信用评级机构的监管，在更严格的原则上对信用评级机构在注册、评级方法、透明度等方面进行监管。随后，信用评级机构监管法案修订稿中提出，由新成立的欧洲证券及市场监管局负责对欧盟境内的信用评级机构进行统一监管。针对欧洲大型跨境影子银行金融机构的监管，欧盟委员会建议成立监管协会，并着手改进《巴塞尔协议Ⅲ》中跨境机构流动性监测、交易账户及特殊投资管道等内容。2009年10月，欧盟发布的《衍生品的未来政策行动》要求建立统一的对手方法律框架、交易信息库立法等。 3. 英国对影子银行的监管改革。在危机后的改革浪潮中，英国也紧随其后。2009 年2月， 英国议会通过的《银行法案》旨在加强监管影子银行以维护金融市场的稳定，明确了英格兰银行在金融稳定中的法定职责和核心地位，强化了其金融监管权限，并在英格兰银行理事会下面成立金融稳定委员会（FSC），针对问题银行建立特别处置机制（Special Resolution Regime，SRR）。2009年3月，英国金融服务局发布《特纳报告》，指出要加强对对冲基金等影子银行的监管，呼吁限制信贷衍生品市场，确保投资者了解信贷衍生品市场的运作情况，建议集中清算信用违约掉期市场的大部分交易。2009年7月，英国财政部颁布了《改革金融市场》，建立了金融稳定理事会（CFS），以取代原来由财政部、英格兰银行和金融服务管理局组成的三方监管机构，进一步完善和强化金融服务管理局的职能，以降低系统性风险的危害。2010年3月，英国财政部公布的《高层管理人员薪酬报告监管规定》（草案）提出，要充分披露在英国经营的大型银行的薪酬体系。2011年9月，英国银行业独立委员会提出“围论文导读：.卢文道.金融衍生工具市场监管法制构建中的三个关键问题.法学，2006，（4）.陈华，刘宁.影子银行助推金融危机的形成机理及前瞻性思考.新会计，2010，（11）.（责任编辑刘西顺；校对XY，XS）上一页123
栏改革”的建议，要求大型金融机构将零售银行业务与公司银行、投资银行业务分离。从监管的整体改革来看，英国基于对本国比较发达的私募基金的考量，对私募基金和对冲基金的监管较宽松。

(三)对上述影子银行监管改革方案的评价

金融危机虽然带来严重的经济损失和社会后果，但危机也使得人们再次反思、总结、进步，并推动着人类不断完善社会秩序，尤其是法律秩序。法律作为利益的调节器，总能根据某种社会标准来确保所涉及的利益中最为重要的利益优先，最终达到平衡。针对影子银行疏于监管所带来的风险，国际金融监管组织通过协议等方式，拓宽其监管范围，以防范影子银行的系统性风险，同时，对世界各国影子银行共有的法律风险进行宏观的引导和规范，以便各国完善法律体系，更好地应对和解决影子银行的法律风险。除此之外，英美等国的监管改革开始加强法律法规的监管力度，不仅关注影子银行的内部治理和激励机制，强化影子银行的信息披露制度，还关注对影子银行监管的全球化合作。总之，国际社会对影子银行的监管改革，虽有不易克服的困难，更有监管改革上的亮点建议和方案，体现了国际社会在鼓励金融市场化自由化之后的深刻反思，也体现了法律对秩序与时俱进的调整与捍卫。

四、完善我国影子银行监管的对策

相较于欧美等国家影子银行的发展水平及监管力度，我国的金融监管体系发育还不健全，基本上沿袭传统的分业监管理念。当前由“一行三会”主导的金融监管格局既容易造成监管重叠或监管真空，又容易造成互不买账和相互推诿，使得作为跨行业经营的影子银行产品成为漏网之鱼，不利于金融业的安全与稳定。
鉴于此，在我国金融业分业监管制度还不完善的情况下，我国既不能因噎废食，急于向成熟统一的金融监管模式转型，也不能固步自封，因循守旧，而是要根据我国实际加快金融监管改革，以加强对影子银行的监管。相关的对策包括：

(一)建立专门的常设协调机构，即金融监管协调委员会

　源于：初中英语论文www.7ctime.com
　分业监管和混业经营的背离导致监管冲突和监管真空，进而会引发系统性金融风险，因而在单一监管体制短期内还不能建立的情况下，现阶段可以通过建立监管机构间的固定协调机构和明确的协调机制来予以应对。
我国现行的“一行三会”这种非常设性的机制显然不能有效解决当前复杂多变的协调问题，因此可参照美国金融监管改革法案的经验，根据《人民银行法》第9条的授权，建立专门的常设协调机构——金融监管协调委员会，同时以法律的形式确定其职权、保障机制、运作程序、监管信息共享机制、协同调查机制，明确和细化目前职能交叉和监管边界模糊的领域，设立专门分支机构专门负责监管信息的收集和共享、监管政策的协调和统一、监管机构间的沟通和交流，切实地解决目前“一行三会”之间监管的重叠与真空，维护整个金融体系的安全运行。

(二)健全金融立法，完善金融衍生交易监管的法律法规体系

由于我国金融衍生法律位阶较低且规定不统一，所以我国金融法律框架不能对影子银行进行全面界定和监管，急需加快在民间借贷、股权投资基金等方面的法律法规建设步伐，而对于民间借贷，既不应将其妖魔化，也不应忽视其潜在的巨大风险。考虑到金融衍生监管的重要性，在整合现有法律的基础上，制定一部专门的金融衍生监管法或者出台《期货法》，都是解决这个领域存在问题的有效方法。

(三)加强影子银行的公司治理和风险内控

首先要优化影子银行股权结构，加强对员工内部激励和内部人控制问题的治理，维护其他股东和公司的整体利益。其次要发挥董事会作为最高风险管理机构的风险管理职能，加强影子银行的风险内控。再次要改革“投机补偿”的薪酬机制，建立对影子银行高管的问责制等约束机制，防止其对风险过度承担和金融腐败。

(四)强化对影子银行的宏观审慎管理和微观审慎监管

传统的监管模式缺乏对金融产品必要的审查和控制，更注重对金融机构的风险防范，因而也就增强了金融系统性风险。如今，影子银行运用金融工具在数量和范围上都十分广泛，仅仅关注已经暴露的风险是远远不够的，对于金融创新产品的准入机制必须设定不断更新的标准，对于高风险的金融创新产品必须设定交易条件限制及定期审查机制。引入逆周期调节机制和杠杆率的动态调整法来建立前瞻性的动态贷款损失拨备监管制度。试建立影子银行与传统商业银行间的风险隔离机制以加强风险阻隔，防止风险的交叉传染。
注：
①FSB的五个工作机构：巴塞尔银行监管委员会负责影子银行与传统商业银行的相互作用的监管；国际证监会组织（IOSCO）负责货币市场基金的监管改革；FSB专门成立的新工作机构将负责除货币市场基金外的影子银行主体监管；国际证监会（IOSCO）将与巴塞尔委员会合作负责资产证券化的监管；FSB专门成立的新工作机构负责融资融券交易和回购协议的监管。五个工作机构会将他们通过监管实践和测试得出的有效监管措施及建议方案提供给FSB，由FSB在保证监管标准一致性的前提下整合成统一的监管框架。
②新资本协议，一般应称之为“巴塞尔新资本协议”，是相对于1975年第一个巴塞尔协议而言的，于2006年正式实施。新资本协议的三大支柱为：最低资本要求、监管部门的监督检查和市场约束。
③美国总统奥巴马于2010年7月21日签署了《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，使之成为法律，标志着历时近两年的美国金融监管改革立法完成，华尔街正式掀开新金融时代序幕。这项名为《多德—弗兰克法案》的法案以领导这一立法的两位国会议员命名，包括参议院银行委员会主席克里斯多弗·多德以及众议院金融服务委员会主席巴尼·弗兰克。该法案致力于保护消费者、解决金融业系统性风险等问题，旨在避免2008年的金融危机重演。
参考文献：
Initial Lessons of the Crisis，at http：//www.imf.org/external/np/pp/ eng/2009/020609.
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[3]蔡静.国际影子银行监管改革及启示[J].青海金融，2012，（6）.
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[5]鲁篱，熊伟.后危机时代下国际金融监管法律规制比较研究——兼及对我国之启示[J].现代法学，2010，（4）.
[6]卢文道.金融衍生工具市场监管法制构建中的三个关键问题[J].法学，2006，（4）.
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（责任编辑 刘西顺；校对 XY，XS）