论小金库“小金库”不足探析生

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：行政事业单位“小金库”产生的根源，对建立防治“小金库”长效机制的建议。
关健词：行政事业单位“小金库”问题；建议
1001-828X（2013）11-0-02
“凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留单位收入和应上缴收入，且未列入本单位财务部门帐内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”。“小金库”的存在，导致会计信息失真，扰乱市场经济秩序，造成国家财政收入和国有资产流失，诱发和滋生腐败现象，严重败坏党风和社会风气，是一颗“毒瘤”，必须铲除的。

一、“小金库”问题产生根源

（一）由于部分单位对“小金库”问题缺乏正确认识，出于小团体利益的驱动，导致私设“小金库”。一是单位领导授意或默许。二是地区之间、行业和部门之间收入不均衡，利益分配、津贴补贴及工资福利待遇差异大。三是当今社会上吃喝招待、拉关系等不良风气的存在。
（二）有些政策制度缺失。由于现行一些财经法规政策滞后，产生“小金库”。在市场经济条件下，计划经济下制定的政策规定有的已不符合基层的实际情况，有些单位为解决合理不合法的开支，不得不“变通执行”，想方设法把一些创收经费、生产经营收益等转化成“小金库”，用一些虚、非法票据套取资金设立“小金库”，虚列支出转移资金设立“小金库”等等。
（三）管理有漏洞。一是现时期我国的财政收入形式多样，除税收收入外，还有规模较大的非税收入以及制度外收入，非税收入管理范围模糊不清，非税收入与税收界线不明，致有些收入游离于预算管理范围之外，给一些单位私设“小金库”以可乘之机。二是行政审批项目过多，管理不完善、运行不顺畅的问题依然存在。三是国有资产管理不到位。一些单位的国有资产管理混乱，单位可以随意处置，国有资产收益成为“小金库”资金的主要来源。四是财政资金监管不到位，存在着“重分配、轻管理”的现象。五是财务人员工作缺乏独立性，个别会计人员业务素质不高，监督能力差，有“假账”、“假数据”存在。六是银行等金融机构对账户的管理缺失。
（四）监督难到位。一是由于查处力度不够，导致“小金库”屡禁不止。虽然国家对“小金库”的打击查处一直没有停止，但有时由于重检查、轻处理，没有震慑力，不能起到“杀一儆百”的作用。二是监督手段有限。财政、审计等监督部门出于监督手段的局限性，在日常检查中只能翻账本看凭证，很难发现“小金库”。三是惩处不严。由于治理“小金库”缺乏有效的法律惩治体系，“小金库”治理的处理处罚制度不完善，大事化小，小事化了，只处理事，少处理人，不能使违法违规者引起思想上的高度重视。

二、建立防治“小金库”长效机制的建议

“小金库”治理是一项复杂的工作，需要多部门协作和全社会的共同参与。各级部门单位要按中办发[2009]18号《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》的通知和中纪发[2009]7号《关于在党政机关事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》的通知要求，从紧紧围绕制度建设、规范预算资金使用、完善国有资产管理、深化财政管理制度改革和加强监督等方面入手，深入开展“小金库”治理工作，坚决查处和纠正各种形式的“小金库”，建立和完善防治“小金库”的长效机制。
（一）加强教育。按照惩防并举、注重预防的方针，进一步加大学习、教育、宣传范围和力度，不断增强法纪观念和廉洁从政意识。第一，突出加强对各级领导干部尤其是各单位主要负责人的廉政教育。落实廉政建设责任制和惩防体系建设，加强各单位“一把手”的责任意识和廉洁从政意识。第二，加强对财务人员的教育。强化会计职能及财务人员法纪意识，教育财务人员必须认真履行自己的监督职能，恪守职业道德，依法理财，增强自觉遵守国家财经法规的观念，提高职业道德素养和自觉抵制私设“小金库”行为的能力。第三，加强警示教育。选择一些“小金库”典型案例进行公开，公布处理处罚的全过程，发挥典型案例的警示作用。
（二）完善制度。第一，进一步建立完善对“小金库”违法行为处罚的法律法规，加大对“小金库”问题的行政处理处罚力度，切实做到有法可依、违法必究。第二，完善党政机关事业单位工作人员津贴福利制度。按照规范化、标准化、公开化的原则，完善岗位津补贴制度，取消各地区、各行业、各部门、论文导读：于在党政机关事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法.上一页12
各单位自行发放的所有补贴项目等。第三，完善单位内部控制制度。按《会计法》要求配置会计机构和人员，建立完善单位财务管理制度和内部审计制度，制定一套能相互监督、相互制约、彼此联结的控制方法、措施和程序，及时发现和控制单位经济活动中各种差错和舞弊行为，让预警机制和控制机制涵盖经济活动的各环节。
（三）深化改革。第一，继续深化部门预算改革，建立预算编制与预算执行有机结合机制，避免编制和执行“两层皮”。细化部门编制预算，增强预算的透明度。根据单位性质、业务量大小、人员编制、车辆等基本信息，科学制定预算定额标准，合理核定基本支出，各类支出能细化到具体项目的尽量到具体项目，尤其是招待费、会议费、培训费、劳务费、汽车运行维护费等支出，按预算规定划拨、支配、使用资金，实现财政资金分配的公开，彻底打消一些单位为弥补经费不足而设立“小金库”的念头。第二，进一步完善国库集中支付制度。财政拨款由国库单一账户体系支付直达商品和劳务供应商或用款单位，改变资金分散、层层拨付的做法，以避免上下级单位之间相互转移资金，从而设立“小金库”。提高直接支付和转账支付比重，尽量降低授权支付和支付比重。第三，全面规范非税收入管理。一是应进一步减少行政审批事项、核准事项，全面清理行政事业性收费、政府性基金和罚没收入，将预算外资金管理的收入全部纳入预算管理，真正实现“收支两条线”改革，防止财政资金体外循环，切断“小金库”的资金来源渠道。二是推进非税收入收缴制度改革。实行“收缴分离、票款分离、收支脱钩”的收支两条线管理，规范财政票据管理，确保以票管费、以票保收，全面监控财政收入。第四，强化行政事业单位资金管理。严格按照国家关于国有资产管理的规定要求，完善国有资产购置、处置拍卖、出租、出借、报废等制度。建立健全从资产形成、配置、使用、产权变更到资产处置及资产出租出借、对外投资资产监控体系，建立行政事业单位资产基本数据库，实现国有资产的存量和增量的动态管理。各项资产收益及其它资产经营性收入全部纳入预算，全额上缴国库或财政专户，由财政部门统筹安排使用，切断“小金库”的重要资金来源。第五，强化银行账户管理。财政、银行等机构应当承担起监管职责，要对行政事业单位的银行账户进行全面清查，建立对单位银行账户的动态管理，撤销违规账户，特别是收入过渡性及临时设置的账户，严禁审批，彻底解决公款私存、账外设账、多头开户等问题，同时银行应不定期到各单位突击检查库存情况，严防单位通过账外账等形式私设“小金库”。第六，扩大政府采购范围，所有预算单位的物品设备都要通过政府采购，未经政府采购的，不准支付资金，采购后要及时验收并登记台账，防止供应商与预算单位联手套取资金。
（四）强化监督。各有关职能部门和业务主管部门要分口把关，建立“小金库”治理工作责任制，一级抓一级，层层落实。财政监管、审计监督、税务稽查等日常工作要相互合作，加强协调，形成整体合力。第一，突出监督重点。明确各部门各单位“一把手”是“小金库”问题的第一责任人，实行严格的责任追究制度，不断加大、完善对“一把手”的监督管理，改变“一把手”决策权不受制约的现状。第二，形成监督合力。加强纪检、监察、财政、审计等监督部门之间的协作，发挥各个监督部门的优势，形成监管合力。第三，强化社会监督和舆论监督。要常年设立电话、箱，注意发挥网络作用，让群众参与监督，重奖者，制定有效措施保护者，切实保护人的合法权益。第四，严格落实责任追究制。各级纪检监察机关和组织人事部门严肃查处违纪违规者并及时作出处理；各级财政审计部门要做好重点检查工作的实施和对违反财经法律法规问题的处理处罚工作；各级机关要做好“小金库”有关经济犯罪案件的侦查处理工作。严禁以补代罚、以罚代刑、对事不对人现象存在，做到处理人与处理事相结合，行政处理与经济处罚相结合，经济处罚与刑事处罚相结合，使治理“小金库”这项工作做到扎实有效，把“小金库”这个“毒瘤”彻底铲除掉。
参考文献：
关于深入开展“小金库”治理工作的意见.
关于在党政机关事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法.